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监管领域如何由低端向高端延伸

2014-06-10   15:25:31   来自:kefu

一、监管领域的概念及特点
  (一)监管领域的概念。
  工商行政管理的监管领域是指工商行政管理机关从事市场监管和行政执法活动的范围。目前,工商行政管理的监管领域主要涉及3个方面:
  1.法律、法规规定的监管责任。
  目前,法律、行政法规、地方性法规以及国家工商总局制定的部门规章和相关规范性文件都对工商行政管理的监管责任作出了规定。这其中有实体法,也有程序法。实体法主要规定工商行政管理的监管内容,程序法主要规定工商行政管理的监管程序。
  2.新“三定”方案确定的监管职责。
  新“三定”方案对工商行政管理的职能作出了明确规定,清晰地划定了工商行政管理监管职责的界限,是对法律、法规的重要体现和补充。
  3.地方政府要求承担的市场管理任务。
  完成好各级政府交办的工作是工商行政管理机关的一项重要职责,包括:参与地方经济社会事务管理工作,在相关领域发挥职能作用,参与临时性和突击性的工作。
  (二)低端监管领域和高端监管领域的区别。
  1.低端监管领域一般是指传统的监管范围、监管对象和监管重点,主要有3个特点:
  (1)基础性。
  低端监管领域并不是低级的、不重要的监管领域,而是工商行政管理机关积累了大量监管经验,已经纳入日常管理的传统监管领域。
  (2)常规性。
  工商行政管理机关开展的例行性工作,一般都具有完备的流程和操作程序。
  (3)传统性。
  低端监管领域是工商行政管理机关恢复建制时即介入的监管领域,体现工商行政管理的传统职能。
  2.高端监管领域是指工商行政管理机关新涉足,或管理对象有新变化,传统监管经验不能移植,尚未形成有效管理模式和机制的领域。高端监管领域的出现,有以下几个原因:
  (1)法律规定。即国家通过法律赋予工商行政管理机关新的监管职能。
  (2)对象提升。即传统监管对象因现代科学技术的发展发生变化。
  (3)工作延伸。例如,企业在股权、债权、融资等方面的需要对注册登记工作提出了新的要求。
  (4)职能延伸。即监管内容有新的延伸(如虚拟产品交易),或监管领域进一步明确(如流通领域)。
  (5)职能创新。例如,主动分析解读工商数据,为政府部门提供决策依据,为社会提供投资信息。
  二、实现监管领域由低端向高端延伸的途径
  国家工商总局局长周伯华提出,要从监管范围、监管内容和监管重点3个方面努力实现监管领域由低端向高端延伸。实现监管领域由低端向高端延伸,应以促进经济发展、促进社会和谐为基本任务,通过以下途径具体实施:
  (一)积极转变思想观念。
  1.树立法治观念。
  监管领域具有法定性,包括3个方面的内容:
  (1)监管领域是国家授权或法律、法规规定的。任何行政执法机关和执法人员都不能超越国家授权和法律、法规的规定,擅自扩大或缩小监管领域。
  (2)行政执法机关应在法律、法规确定的监管领域内,履行法定的监管职责,行使法定的执法权力,依法实施监管行为,纵到底、横到边,不留死角,不留盲区,保证监管到位,杜绝越位、错位和缺位。
  (3)划分监管领域是为了建立公共行政秩序,避免职能交叉、重复执法,避免浪费执法资源,为有序执法、规范执法提供基础和保障。相关行政执法机关必须共同遵守和维护。
  2.树立平等保护观念。
  履行监管职责应从维护市场统一性的角度出发,避免在监管过程中出现市场主体差别化、特殊化倾向。对监管领域内的主体,无论所有制性质、无论企业形式、无论规模大小都一视同仁,给予同等的保护,采取同等的监管措施,维护公平竞争秩序,确保监管领域没有空白。
  3.增强积极行政意识。
  目前,立法滞后的问题是客观存在的,在行政执法领域表现为在法律确定的监管领域内缺乏具有可操作性的规范。因而,实践中出现了行政执法机关有时没有可依据的监管规范,对行政执法机关却有问责要求的情况。但是,工商行政管理机关必须积极作为,这也是监管领域由低端向高端延伸的必然要求。
  4.增强市场经济意识。
  工商行政管理的市场监管职能是政府行政管理职能的重要组成部分。工商行政管理机关应适应社会主义市场经济体制的要求,明确工商行政管理机关的职能和任务,树立正确的监管理念,从制定或参与制定市场规则、维护市场秩序两个方面履行市场监管职责。
  (二)积极健全完善法律制度。
  1.弥补监管领域空白,加快立法步伐。
  针对监管领域变化的实际需要,对《商标法》、《广告法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等已施行多年的法律进行修订,根据市场经济发展的规律,对商标权属的变动、网络消费信息保护等监管中遇到的新问题作出明确规定,为工商行政管理机关依法实施有效监管提供依据。
  2.推进制度建设。
  工商行政管理工作常常涉及新领域,遇到新问题,这些都需要通过实践加以认识和解决。推进制度建设,应在实践的基础上,细化有关法律、法规对工商行政管理的基本规定,制定预案、程序、规程等规范性文件,使工商行政管理机关在新的监管领域取得的监管经验能够固化为有效的监管机制。
  (三)积极健全体制和机制。
  为适应监管领域高端化的要求,工商行政管理机关必须推动体制、机制从分散、多层级、经验型向集约、扁平化、专业型发展。所谓集约,即构建综合性的统一指挥协调系统,提高快速反应能力,实施统一、高效的监管。所谓扁平化,即加大向基层授权的力度,减少不必要的中间环节,完善基层监管和服务体系。所谓专业型,即针对监管领域专业化、多样化的特点,推行分层分类的差异化监管,充分利用高科技手段,努力构建行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系。
  (四)积极创新运行方式。
  监管领域的延伸必须以监管方式、监管方法和监管手段的转变为基础。转变监管方式,主要是细分监管领域,建立综合评价体系,明晰监管责任,保障监管效果。转变监管方法,主要是充分利用有限的监管力量,提高监管效率,实现监管领域的全覆盖。转变监管手段,是监管领域从传统向现代化延伸的基础,是监管领域高端化的技术支撑。
  “四个转变”是不可分割、密切联系的辩证统一体。只有适应形势变化、协调一致、相互促进地推进监管领域、监管方式、监管方法和监管手段的转变,才能最终实现工商行政管理职能的整体转变,在新的历史条件下作出新的更大的贡献。


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